朱军 宋成梁 丰章德 何威

摘 要：党的十九大报告明确提出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。粮食安全涉及粮食生产、流通和消费等多个环节，粮食综合生产能力和粮食流通能力的有效融合决定了粮食安全的质量和水平，加强粮食流通安全是确保粮食安全上水平的必要条件，天津作为粮食主销区，耕地面积少，外来人口逐年增多，确保粮食流通安全关系到全市经济体系的有效运转、社会稳定和国计民生，重要性日趋凸显，具有战略意义。保障粮食流通安全首先要全面强化粮食流通市场监管，这是保障粮食安全的重要前提，扎实有力的市场监管对规范粮食市场行为、提高粮食流通质量、保障粮食流通安全起着重要的作用。本文从天津粮食流通市场监管现状和存在的问题入手，研究分析制约粮食流通市场监管和粮食市场发展的不利因素，并对如何全面强化粮食流通市场监管、确保粮食安全作出认真思考，提出相应见解。

一、天津市粮食流通市场监管的现状

1996年粮食流通市场化改革以来，我市粮食流通管理工作在探索中不断前进，取得明显成绩，粮食流通市场监管各项制度不断健全和完善。二十多年来，粮食经营主体已经从单一的国有企业发展成为国有、私营和混合所有制等多种市场主体共同发展的局面，对保障民计民生和社会稳定、保障粮食安全发挥了重要作用，基本形成了现代粮食流通产业链。但同时也出现了一些新问题新情况，主要表现：在市场监管能力相对薄弱、粮食宏观调控能力不强、行业指导乏力、粮食流通市场管理格局没有完全形成等方面。究其原因：一是流通目标的多重性和模糊性；二是管理主体的不适应性；三是执法力量相对薄弱。尤其是近年来，随着各级政府机构改革编制体制调整，粮食行政管理部门在各区政府部门编制不统一，有的归口商务委、有的隶属发改委，给粮食政策的贯彻执行和粮食管理工作带来一定难度，加上粮食管理人员编制少，年轻人少、专业人员少、人员相对老化、力量薄弱，影响和制约了粮食流通市场监管水平的进一步提高。

（一）粮食流通市场法规制度建设情况

1996年以前，我市粮食流通体制改革坚持计划经济与市场调节相结合，其主要特征是实行粮食经营和价格“双轨制”，逐步放开粮食价格和经营，积极探索粮食购销市场化的改革路子。随着国务院作出进一步深化粮食流通体制改革的决定，按照“四分开一完善”的原则，我市加快了国有粮食企业改革，确立自主经营、自负盈亏的新机制，确保粮食流通体制改革顺利实施，随着2001年7月底召开全国粮食工作会议，进一步确定了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路，我市作为当时全国8个粮食主销省(市)之一率先放开了粮食购销市场。2004年6月，国务院颁布了《粮食流通管理条例》，进一步加强了粮食的收购管理，维护了粮食市场秩序，有效保障了粮食供应，保护了农民和其他粮食生产者的合法权益，但与充分满足粮食购销市场化的要求上存在一定差距，对粮食经营者的范围定位也相对模糊，缺乏明确的界定，给具体操作上带来一定难度。2004年，天津市印发了《关于加强我市粮食市场管理的实施意见》，初步建立了粮食收购市场准入制度。2007年印发了《天津市粮食收购资格审核管理实施意见》，规定要从事粮食收购必须具备500平方米以上的仓容，30万元以上的注册资金，相应的粮油质量检测手段或委托的法定检测单位以及2名以上专业保管人员。以上两个《实施意见》的建立对管理和规范我市粮食流通市场起到了积极的促进作用，经过多年来的实践运行，一些条款逐渐不适应目前的粮食流通市场，例如：具备粮油质量检测手段或委托的法定检测单位比较难核实；仅以合同为依据来证明是否具备500平方米以上的仓容存在漏洞；另外，30万元的注册资金也很难有效核实。

（二）粮食流通市场监管执法检查情况

粮食流通市场化改革以来，我市各级粮食行政执法部门充分发挥行政执法职能，通过粮食行政执法维护了粮食市场平稳运行，对提高粮食流通监管水平、保障粮食安全、依法管粮发挥了重要作用，促进了我市粮食流通市场持续、健康、快速的发展。随着粮食流通市场化改革的深入，也显现出一些短板值得我们深入分析和思考，一是粮食行政执法机构不能充分满足粮食流通市场的发展需要。通常情况下，粮食行政执法工作机构应该包括政策法规、监督检查和质量监督等部门组成，目前，我市市级粮食行政管理部门设有粮食行政执法工作机构，可以有效履行粮食流通监督检查职责，而市辖大部分区都没有设立政策法规和质量监督检查机构或专职粮食行政执法人员。二是粮食行政执法工作力度有待于进一步加强。由于粮食管理部门人员编制少，许多人身兼多职，不能将粮食业务工作和粮食行政执法工作真正分开，所以依靠自身无法有效落实粮食行政执法工作，无法有效落实各项粮食执法行政工作制度，只能依靠驻地公安、工商、质检、卫生等部门配合执法，目前，由于粮食管理部门职能的相对弱化，全市大部分区尚未与粮食流通市场监管各部门建立起相互协调的工作运行机制，少部分区虽然建立了联合粮食行政执法工作制度，但缺乏可操作性，给有效地开展粮食行政执法工作带来较大难度。三是粮食行政执法目标概念上较为模糊。国务院（第407号）《粮食流通管理条例》对粮食行政执法的对象作出规定，即凡从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的法人、其他经济组织和个人都是粮食行政执法的对象。但实际操作过程中，由于执法目标过于广泛笼统，针对性不强，为开展粮食行政执法工作带来诸多不变。四是一些条款制约了民营企业和个体经营者在粮食流通市场做大做强。国务院（第407号）《粮食流通管理条例》明确规定，农发行贷款对象主要为国有粮食收储企业，享受税收优惠政策也仅限于国有粮食收储企业，天津地区粮食购销市场化改革后，一些国有粮食收储企业相继转隶为民营粮食企业，失去了农发行贷款资格，无法开展较大规模粮食收储工作，在一定程度上影响和制约了民营企业和粮食个体经营者的发展壮大。

（三）粮食流通市场监管从业人员情况

市场经济就是法制经济，法制经济的核心是执法主体，否则再完善的法律体系和法律制度也名同虚设，我市的粮食执法队伍对促进粮食流通体制改革、提高粮食流通市场监管水平起到一定的积极作用，保障了全市粮食安全。随着粮食流通体制改革不断深入，存在着执法能力逐渐下降的趋势：一是粮食专业院校和培训机构逐渐减少。原来的全市粮食管理部门和国有粮食企业政企不分，编制人员多，职责分工明确，工作执行力好，业务骨干多，大都毕业于粮食专业院校，专业能力较强，各区粮食主管部门也正常分期、分批、按从业岗位进行岗位培训，专业素质相对较好。随着粮食流通体制改革的推进，粮食行业政企分开，大部分年富力强、有开拓精神的业务骨干分流到粮食企业从事一线工作，粮食管理职能随着粮食市场的放开而逐渐弱化，从事粮食专业教研的院校和培训机构因生源或业务的减少逐渐萎缩或选择改行。二是粮食从业人员年龄相对偏老，学历偏低。从粮食从业人员学历分布结构来看，截止2017年底，全市共有16418人，其中：研究生及以上学历358人，占2 %左右；大学（含大专）7627 人，占46 %左右；中专及以下学历8433人，占52 %左右。从年龄分布结构看，35岁及以上9079人，占从业人员总数的55.2%。实例证明，现在从事粮食管理的人员年龄相对偏大，高学历相对偏少，而且大都缺乏专业培训或培训不足。三是部分粮食从业人员专业能力不强。随着科技的进步和发展，粮食专业门类更加广泛，专业课程更加细化和具体，单从粮食工程专业来看，分为粮食工程概论、粮食生产技术、粮食产品加工、粮食贮藏、粮食运输、粮食市场营销、食品工程原理、食品微生物、食品分析、粮油加工工艺、发酵食品工艺、焙烤制品工艺、食品机械与设备、课程设计等十四门类学科，专业性更强，知识结构更深，对学习人员要求更高，我市相当一部分粮食从业人员缺乏粮食专业的基本知识学习和培训，有的不掌握各类粮食的等级划分标准和专业保管方法，有的分不清粳米、籼米，更多人不了解各种粮食的物理特性、营养成份和质量、品种、水分的基本检验鉴别方法，难以胜任本职工作。

（四）粮食流通市场安全风险管控情况

我市粮食流通市场化改革后，原有的粮食购销企业纷纷改制，原来的相当一部分国有粮食企业专卖店和粮食仓库大都转型发展或选择改行，经过三十多年的市场运行，逐步形成了国有粮食企业专职粮食储备、民营企业和个体经营者分别进行粮食批发和零售互为补充的粮食流通市场格局。目前，我市粮食流通大都集中在大型超市、大型粮食集散市场及部分农贸市场，既互为补充，又各自为战，在粮食存储方面缺乏安全、卫生、规范的场地和库房，粮食周转上缺乏专业的运输工具，粮食保管上缺乏专业的技术指导和技术检测手段，给市场监管和行政执法带来一定难度，为粮食流通市场安全管控带来潜在的风险和隐患。

二、天津粮食流通市场监管存在的问题

粮食流通市场监管工作涉及面广、专业性强，涉及到居民、消费者和粮食经营者的利益，关系到粮食行政管理部门的形象，必须加强法规制度、执法队伍建设和建立常态化机制，综合运用多种手段进行监管，营造全社会共同监管的氛围。

（一）粮食流通市场监管制度需要进一步完善

目前，粮食行政管理部门行政执法的依据是国务院2004年颁布出台并经过几次修订的《粮食流通管理条例》，配合粮食行政执法的有质检、财政、工商、公安、农发行等相关部门，随着粮食流通市场的变化发展，各部门之间的协调力不强、配合衔接上缺乏力度日趋明显，加上监管对象不够明确，目标责任不够具体，影响了监管质量，部分制度也不能适应现在的市场监管需求，亟待健全和完善。在监管方法上，由于考核和奖惩机制不够明确，所以针对性不强，不够科学具体，缺乏可操作性，因此执行力相对较差，影响了监管效果，在一定程度上存在着监管走过场、流于形式的现象，需要进一步研究创新。

（二）粮食行政执法力量需要进一步加强

粮食行业专业性较强，要求相对较高，加强粮食行业人才队伍建设是推动粮食流通市场科学发展和加强粮食流通监管的重要前提和基础，从当前看，我市从事粮食行政管理的人员年龄偏大，机构编制人员少，学历相对偏低，粮食专业知识掌握少，中青年人才、管理人才、专业技术和技能人才不足，缺乏定期、系统的专业理论学习和专业培训，人才培养和激励机制还有待于进一步完善和加强。

（三）粮食行政执法工作能力需要进一步提高

粮食管理人员在实施粮食行政执法过程中，首先是担心执法工作中出现失误。工作中畏手畏脚，既不敢放开手执法，又怕执法过度导致行政官司而成为被告；其次是担心粮食经营者不能有效配合。粮食行政执法者怕自己执法经验不足，专业能力不强，难以有效说服对方，使自己下不来台，影响执法效果和自身形象；三是担心粮食经营者暴力抗法。一旦遇到暴力抗法，会使自身安全和家人安全受到威胁，引起严重后果，所以中断实施执法过程。

（四）粮食流通监管力度需要进一步加大

随着我市外来人口不断增多，粮食流通市场规模越来越大，对粮食经营企业的监管压力相应增大，目前，一是对少数粮食经营企业的监管存在真空现象。由于资格审查、登记程序、模式权限上需要多个部门的配合才能执行，因而部分事粮油加工、批发的企业(个人)在缺乏加工、经营粮油所必须的场地、设备、质量保证体系的情况下，也能领取营业执照，从事粮食的经营批发和加工，粮食管理部门无法及时掌握企业信息，给监管工作带来一些盲区。二是粮食国有企业、民营企业和个体经营者之间存在无序竞争现象。目前，天津粮食市场存在以国有为主，私营和混合所有制为辅的多种市场主体共同生存的局面，企业经营规模差别较大，经营方式也各不相同，有的固定经营，有的流动经营，各自为战，竞争无序，给粮食流通市场的有效监管带来了一定难度。三是对流通粮食质量的监控上存在不到位现象。天津作为粮食主销区，外来粮食的品种和渠道较多，个别不符合粮食经营条件的个体或民营企业无法保证粮食的经营和加工质量，很难确保不出现以次充好、短斤缺两、甚至掺杂使假等现象，在一定程度上扰乱了正常的粮食经营秩序，损害了消费者利益，甚至会威胁到消费者的身心健康。

三、全面强化粮食流通市场监管的几点思考

粮食流通市场监管工作事关粮食市场的有序运行和全市粮食安全，粮食行政管理部门有责任和义务维护好全市粮食市场的稳定，促进粮食流通市场健康发展，要在相关部门的支持和配合下不断加强监管，按照法定的职责范围正确行使职权，通过行之有效的市场监管，维护好全市粮食市场秩序，保障好津城居民的生产生活，为建设美丽的现代化天津保驾护航。

（一）不断加强和完善粮食流通市场监管制度体系建设

以习近平总书记对天津“三个着力”为元为纲，进一步落实天津粮食宏观调控的有关政策措施，完善地方储备粮管理体系，加强粮食产销衔接，加快粮食现代物流体系建设。充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，确保市场粮价基本稳定。尽快完善粮食市场管理法规, 规范企业的经营行为，使粮食市场管理有法可依，促进粮食流通市场活而有序。进一步健全粮食行政执法责任制，规范粮食流通监督检查行为和工作程序，努力提高执法人员的法律意识和执法能力，切实做到秉公执法，依法行政，依法管粮。

（二）进一步明确权责清单，确保监管有效，督查有力

对全社会粮食流通市场进行行业指导和市场监管是一项社会系统工程，单纯依靠粮食行政管理部门和几个执法人员的工作是难以实现的。应建立粮食行政管理部门常抓常管，和与各有关部门协同监管相结合的工作方法，整合执法资源，形成联动机制，确保监管有效、督查有力。按照粮食安全责任制考核工作各级行政首长负责制的要求，各级政府成立以分管领导为组长，粮食、质监、工商等部门参与的粮食流通市场监管领导小组，建立定期工作研究机制，根据粮食购销市场特点，每年定期联合对辖区粮食收购、储藏、加工、批发、零售、运输市场进行综合整治，对非法经营行为按照各部门职责给予查处，确保整治的威慑力和彻底性。建立健全粮食行政执法责任制，进一步规范粮食流通监督检查行为和工作程序，努力提高执法人员的法律意识和执法能力。各级政府成立专门粮食行政执法机构，实施对全社会粮食流通的监管。重新核定粮食行政管理部门的行政人员编制，定期对新从事粮食行政执法人员进行集中统一业务培训，对合格者发给行政执法证，以确保准确依法行使粮食流通市场监管工作。

（三）加强经常性应急演练，不断提高市场监管水平

不断加强完善粮食安全保障应急演练，努力提高粮食供应应急反应能力。严格落实地方储备粮和成品粮规模；严格落实应急加工点和应急供应网点建设；建立健全粮食市场的监控制度；密切关注动态监测市场粮价变化，随时掌握动态粮食价格信息；成立粮食价格监测中心，了解和掌握国家粮食临时存储收购政策、国内粮食主销区粮食市场价格、天津市周边地区粮食收购价格等信息，通过简报等方式定期发布粮油信息。不断加强粮食市场信息网络化建设，确保掌握信息快速准确、反映及时，职能部门行动果断、处置有效，促进我市粮食粮食流通市场监管水平不断提高。

（四）加强粮食行业人才队伍建设，不断提高执法监管水平

人才资源是第一资源，加强粮食行业人才队伍建设是推动粮食流通产业发展和提高监管水平的重要条件，也是推动我市粮食行业科学发展，实现粮食流通现代化和确保粮食安全的迫切需要。要坚定不移地走人才兴粮之路，加强组织领导，加大经费投入，营造良好环境，科学谋划，整体推进。加快培养优秀粮食经营管理人才，引进紧缺人才，引进和培养专业技术人才，超前培养粮食后备人才。通过在岗培训、轮训、送训、双向挂职等多种形式，努力培养造就视野开阔、知识丰富、业务娴熟、能力突出的新型粮食管理人才。建立健全人才引进机制，建立健全常态化培训机制，建立健全人才选拔培养机制，建立健全考核激励机制，全面加强我市粮食行业人才队伍建设，不断提高粮食行政执法监管质量和水平。

（五）注重相互衔接和有效沟通,努力发挥最大监管效能

目前，各级政府对依法监管粮食的重视程度正逐年增高，各级粮食行政管理部门监管力度也在逐年增大，但由于机构职能和编制上的局限性，加上缺乏各相关部门的有效衔接，在效果上差强人意，制约影响了监管效能的进一步发挥。如何解决解决这个问题，笔者认为，必须做到“三到位”，即:工作责任心到位，工作措施到位，工作衔接到位。要把粮食工作当成事业来干，要像抓粮食企业经济效益那样抓好监督管理工作，像抓粮改那样下大力抓好监督管理工作，各级粮食行政管理部门要把监督管理工作当作执政兴粮的第一要务来抓，注重加强与各相关部门的沟通衔接，注重在机构设置、人员和经费上的有效落实，粮食依法监管工作才能不断上台阶、上水平，才能向纵深发展，向全面推进。

总之，面对新形势，我们要不断加强国家粮食管理政策法规知识的学习，熟练掌握相关制度，积极研究探索现代粮食流通市场的运行规律和监管方法，采取有效措施堵塞各种监管漏洞，不断提升贯彻执行国家政策的能力，不断提升系统风险控制能力，不断提升储备基础设施的配套水平，切实依法加强全社会粮食市场各环节的监管，切实保护粮食生产者和消费者的利益，切实规范多种粮食市场主体，不断发展壮大我市粮食流通市场，坚决打击各类粮食交易的违法违规行为，积极维护健康有序的粮食流通秩序，让老百姓吃上放心粮油，确保饭碗牢牢端在我们自己手中。