摘要：粮食既是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。我市属于粮食主销区，自产粮食不足消费的三分之一。我市属于粮食主销区，自产粮食不足消费的三分之一。在粮食生产还受自然条件的制约、粮食消费不断增长、粮食供需的波动性和不确定因素逐年增加的形势下，更增加了我市保持粮食供需平衡的难度。因此，在确保粮食安全这个大背景下，以我市粮食安全状况为研究对象，回顾总结我市的粮食安全工作及面临的形势，分析研究存在的主要问题，探索提出保障我市粮食安全的政策措施，对加快建设“五个现代化”天津和全面建成高质量小康社会具有重要意义。

关键词：粮食安全，现状分析，对策

“国以民为本，民以食为天”。粮食既是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。粮食安全问题存在着普遍性和特殊性，一方面，从人类历史发展的角度来看，粮食安全问题伴随着人类社会发展的各个阶段，在任何时代、任何国家、任何社会都是无法回避的问题；另一方面，由于时代的不同、社会发展水平的差异，不同的地区、国家和社会所面临的粮食安全问题又具有其特殊性。世界粮农组织（FAO）把粮食安全定义为：确保任何人在任何时候既能买得到又能买得起他们需要的基本食物。从这个定义来看，世界粮农组织是从消费者个人需求角度定义粮食安全的。而我国对粮食安全内涵的理解更注重国内粮食总体需求自给自足，即确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”，这也是十八大以来党中央为我国粮食安全划定的底线。

我市属于粮食主销区，自产粮食不足消费的三分之一，所需粮源的七成以上需要从市外调入和进口来弥补。在粮食生产还受自然条件的制约、粮食消费不断增长、粮食供需的波动性和不确定因素逐年增加的形势下，更增加了我市保持粮食供需平衡的难度。因此，在确保粮食安全这个大背景下，以我市粮食安全状况为研究对象，回顾总结我市的粮食安全工作及面临的形势，分析研究存在的主要问题，探索提出保障我市粮食安全的政策措施，对加快建设“五个现代化”天津和全面建成高质量小康社会具有重要意义。

一、我市粮食安全现状

（一）粮食供需平衡难度加大

近年来，市委市政府高度重视粮食生产，出台了一系列含金量较高的惠农政策，及时足额拨付各项种粮补贴，保护和提高了粮食生产收益，农民种粮的积极性不断增强，粮食生产得到了稳定发展。

同时，随着我市经济快速发展，常住人口和流动人口比之前有了较大幅度的增加，粮食消费呈现刚性增长态势。2016年全市粮食消费量713万吨，增幅5%，其中全社会居民口粮消费量236万吨，增幅1.5%。人均口粮年消费301.9斤，增幅0.6%。粮食产量196万吨，增幅8%。当年产消缺口517万吨，比上年增加缺口19万吨。口粮自给率27.0%，比上年下降0.4%。随着我市人口总量的逐步增加和生活水平的不断提高，粮食消费量将在未来继续保持增长态势。相比之下，由于我市粮食种植结构调整力度不断加大，粮食总产量预计将呈现下降趋势，未来粮食产消缺口会继续扩大，粮食供求形势将更加复杂多变。

（二）粮食宏观调控的物质基础更加牢固

根据国务院第52次常务会议关于增加地方粮食储备的精神，我市地方粮食储备规模从110万吨增至170万吨，新增规模60万吨。同时，结合粮食安全省长责任制的贯彻落实，进一步完善我市两级粮食储备制度，科学界定市级和区级粮食储备的功能定位，提高了我市粮食安全保障能力和水平。

（三）我市粮源供给更加稳定

根据近几年我市粮食流通变化情况，不断深化和充实了与粮食主产省的产销合作内容，先后与黑、吉、冀、鲁、晋等主产省粮食部门签订了粮食产销战略合作协议，建立了长期稳定的粮食产销合作关系。积极创新产销合作体制机制，研究制定了加强粮食产销合作的指导意见和产销合作项目申报指南，推动我市与粮食主产省利益衔接机制向深层次、多领域、实质性迈进。

（四）粮食应急供应保障体系更加健全

按照《天津市粮食应急预案》的总体要求，逐步充实成品粮油储备，加强承担应急任务企业的规范管理，完善监测预警体系建设，初步建立了以粮食储备为基础，以应急加工企业、供应网点和储运中心、配送中心为支撑，以监测预警网络为保障的梯次应对、生熟结合、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系，确保了在发生各种自然灾害及突发公共事件等应急状态下有粮可用、有粮可调。

（五）安全储粮管理更加规范

注重制度建设，进一步规范地方储备粮采购、储存、动用、轮换和销售等各环节管理，努力实现定期轮换制度化、组织结构合理化、管理运行科学化，确保储备粮数量真实、质量完好、储存安全、调用高效。

依据《天津市“粮安工程”建设规划（2013-2020年）》，大力推动粮油仓储设施建设和功能提升改造。“十二五”期间，先后投入18.36亿元，新建、扩建仓容117.04万吨。投入1.2亿元对地方粮油仓储设施进行功能提升改造，涉及粮食类仓容95.3万吨（其中准低温标准仓容73.3万吨）和油脂类罐容3.1万吨。 “十三五”期间计划再投资1亿元，对所有仓房进行保温密闭改造和功能提升，确保在存储备粮油品质良好。

二、影响我市粮食安全的主要问题

（一）粮源对外依存度不断提高

当前，耕地非农化加速、水资源短缺、农业基础设施建设滞后等对我市粮食稳定发展的约束日益突出，粮食比较效益低，粮食生产主要限于满足家庭口粮之需，而不是作为家庭收入的主要来源。同时，我市从2015年起按照减粮、增菜、增林果、增水产品的“一减三增”的总体思路，大力实施农业结构优化调整，根据有关部门预测，预计到2020年我市粮食产量约217万吨，2030年下降到160万吨左右，而2020年粮食消费量预计达到846万吨，2030年达到1190万吨。未来我市自产粮食将仅占消费量的一成多，绝大部分粮源需要从市外调入和进口弥补，对外依存度持续攀升，国内和国际粮食供求、价格变化对我市粮食安全的影响将越来越显著。

（二）粮食需求持续增长

近几年，我市经济保持较高速度增长，城乡居民收入水平有了显著提高，2016年全市居民人均可支配收入34074元，位居全国第四。收入水平的提高使粮食消费结构发生明显变化，主要是从以主食和谷物消费为主转向消费更多的高蛋白食物，肉蛋奶及水产品在居民消费结构中的比重不断增加，导致我市饲料用粮逐年攀升。根据天津市粮食供需平衡调查的统计，2006年我市饲料用粮186万吨，占粮食消费总量37.3%，到2016 年饲料用粮达到293万吨，消费比重上升到41%，预计到2020 年我市饲料用粮可能增加到346万吨。随着我市口粮消费趋于稳定，饲料用粮需求已成为粮食消费增长的主要动因。

（三）产销合作利益衔接机制需要完善

尽管我市与粮食主产省的产销合作关系逐步得到加强，并发挥了积极作用，但这种产销合作关系是建立在国内粮食连年丰收而形成的“买方市场”基础上的，没有经受粮食灾年或大范围市场波动下“卖方市场”的考验。目前，我市与粮食主产省尚未形成长效稳固的利益衔接机制，政策扶持力度还不够大。产销合作方式比较单一，多以现货贸易合作为主，真正联合办实体共同经营发展的还较少，对外合作机制偏重于传统交易，缺乏灵活合作机制。社会化参与程度还不高，近年来参与政府部门组织的省际间粮食合作的社会粮食企业较少，多数为国有粮食企业。

（四）粮食产业精深加工能力不足

我市粮食产业发展呈现油脂加工蓬勃发展、稻谷加工整体偏弱、小麦加工保持稳定的不均衡发展态势。我市滨海新区利用港口物流优势吸引了一批油脂行业知名龙头企业投资落户，已逐步成为北方最大的油脂综合加工基地，2016年我市食用油加工企业日处理油料能力21530吨，日精炼能力12540吨，日灌装小包装能力3930吨，实现工业总产值296亿元，占全部粮油工业总产值68%。稻谷加工企业整体规模小、散、弱，缺乏知名品牌，加之受到近几年粮食市场“稻强米弱”形势影响，普遍开工不足，盈利水平低。在我市稻谷加工行业中最大的一家企业日处理能力也只有240吨，加工产能利用率仅9% 左右。精深加工能力不足，中高端产品缺口较大，优质绿色有机和知名品牌粮食产品尚不能满足城乡居民多元化、个性化、定制化的需求。

（五）粮食应急体制机制有待健全

作为应急保障物质基础的成品粮储备在管理机制上有所僵化。目前，我市的成品粮储备以静态和动态两种方式储存，由于我市粮食经营、加工等市场主体培育不健全，并且随着加工企业订单式零库存的发展趋势，以加工企业为主体建立动态储备的企业承受能力已经趋于饱和。而建立静态储备需要具备准低温仓或低温仓，储存费用高，特别是轮换时新陈价差较大。这两种方式在运行上都遇到瓶颈，必须从体制机制层面加以完善，以便适应新形势下应急调控需要。

粮食应急加工、供应、储存、运输等体系建设都需要一定的资金保障，虽然我们已与应急加工企业、供应网点、储运企业和配送中心签订了应急供应保障协议书，但由于应急管理资金投入不足，缺乏相应的扶持政策和激励措施，影响了企业做好相关应急工作的积极性。

三、确保我市粮食安全的政策建议

党的十九大做出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断。新形势下粮食安全的内涵也在发生变化，人民群众食物消费正在从“吃得饱”向“吃得好、吃得放心、吃得健康”转变，但由于我市粮食行业发展不平衡不充分的问题还比较突出，还不能很好地满足人民群众的新需求。因此，必须认真落实习近平总书记关于国家粮食安全的战略思想，以党的十九大精神为统领，抓重点、补短板、强弱项，持续提高我市粮食安全保障能力。

（一）巩固粮食综合生产能力

未来一段时期，我国粮食需求总量还将持续增加，加之粮食主产省结构调整加快和国际粮食供给不确定性，可以预见，国家粮食安全压力将加重。在此背景下，我市不可能完全依靠外部大市场和大流通来保证本地粮食供给安全，而是必须稳定粮食生产，尤其是口粮的生产，保证一定的粮食自给率，以确保我市粮食安全。

1.更加严格地保护耕地, 特别是保护好基本农田

制定耕地保护目标，划定永久基本农田作为确保我市粮食安全的基础。强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，按照土地利用总体规划和年度土地利用计划，全面加强土地用途管理。以改善粮食生产条件、建设高标准粮田为核心，在永久基本农田上建设耕地质量良好、农田设施完善、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳定高产的集中连片粮食生产功能区。

2.加大科技投入，提高科技对粮食生产的贡献率

充分发挥科技优势，增加粮食科技投入，加大粮食增产新技术的研究和引进工作，鼓励引导社会资本参与粮食生产科技创新与推广运用，大力发展节本增产技术、优质增效技术和防灾减灾技术，坚决制止过量使用化肥及农药，满足广大人民群众日益增长的吃到绿色、健康粮食的需求。

3.大力加强农业社会化服务体系建设

主销区提高粮食综合生产能力一个重要的关键点，就是要提高农业社会化服务水平。要利用自身较好的社会化服务基础，强化对农户产前、产中和产后各个环节的服务，特别是加强粮食产后服务体系建设。构建粮食产后服务体系有利于增强市场化收储条件下农民售粮的议价能力，有利于粮食提质进档、增加农民收入，有利于减少粮食损失浪费。大力推广粮食烘干设施体系建设，引导鼓励种粮大户、农民合作社购置粮食烘干机械，给予相应的政府补贴，并为周边农户开展有偿烘干服务，努力消除坏粮隐患，促进农民增收。进一步完善收购服务体系，主动适应粮食生产日趋规模化、集约化特点，支持企业与新型农业经营主体开展订单收购、预约收购等多元化、个性化服务。

（二）提高粮食供给保障能力

1.有效发挥政府的推动引导作用

充分发挥政府对粮食产销合作指导、协调和服务的作用，营造良好的环境和氛围，促进粮食产销合作健康发展。按照市场经济规律，以经济利益为纽带，以市场需求为导向，加快完善我市与冀鲁黑吉等粮食主产省之间的利益衔接机制，制定贴合实际、操作性强的年度粮食产销合作项目申报指南，调动产销区企业参与产销合作的积极性。探索建立“引粮入津”的奖励政策，如对我市粮食企业在产区建立粮食收购、加工基地并运回我市的给予一定的运费补贴，对产区粮食企业在我市年经营粮食达到一定规模并常年保持相当数量库存的给予适当奖励，稳定我市粮源的有效供给。

2.鼓励产销区企业深度融合发展

进一步强化企业在产销合作中的市场主体地位，支持我市部分粮食龙头企业以资产为纽带，通过合资、并购、参股等多种形式，与主产省企业共同组建跨区域的粮食生产、收储和加工集团，充分利用产区优质、安全的粮食资源和我市丰富、广阔的市场资源，培育从田间到餐桌的全产业链经营模式，实现优势互补、资源共享，形成长期合作、互利多赢的格局。

3.积极推动京津冀粮食产销区域合作

京津冀三地产销合作基础扎实、空间广泛、互补性强，每年我市从外省购入的小麦中有五成来自河北省、玉米已经达到六成。京津两地作为销区应以政策性粮食运作为先导，在河北省建立稳固的小麦粮源采购基地，适时安排面向河北省的市级储备粮竞价交易专场。每年由三地粮食部门牵头，举办粮食产销合作洽谈会，搭建更丰富的合作平台，实现以三地粮食龙头企业为带动的企业间对接，搞活粮食流通。倡导和支持京津冀三地粮食企业开展联营合作，共同开发利用河北省的粮食资源和基础设施，开拓天津北京两地粮油市场，促进企业互利共赢。

4.不断创新产销合作模式

因地制宜，大胆创新，推动中国天津粮油批发交易市场与主产省国家粮食交易中心对接，以开展大宗政策性粮食交易为抓手，探索通过物联网、电子商务、期货等新途径开展产销合作，不断创新产销合作模式，丰富合作内容，提升合作水平。

（三）转型升级粮食加工转化能力

1.培育壮大产业化龙头骨干企业

立足培育壮大龙头企业，凭借规模优势，积极做大产业链，加大品牌建设，才能不断增强市场竞争力，实现更高的附加值，也是做大做强粮食产业的关键环节。以创新体制机制为抓手，增强我市国有粮食企业发展内生动力，积极发展混合所有制经济，组建大型粮食集团，通过兼并、重组、收购、控股等方式，做强做优做大一批具有核心竞争力和行业带动力的龙头骨干企业，打造“米面油主食加工”和“产购储加销”一体化全产业链经营模式，有效发挥稳市场、保供应、促发展、保安全的重要载体作用。

2.增加绿色优质粮油产品供给

大力推进产业结构调整、转型发展和产品提档升级，引导企业以市场需求为导向，调优产品结构，推进主食产业化，发展营养健康、品种多样、绿色优质的新型粮食制品，增加多元化、定制化、个性化产品供给，满足居民消费升级的现实需要，不断增强人民群众的获得感和满意度。要充分发挥天津粮食品种、品质和区位、文化等比较优势，积极发展地域特色粮食产品，打造天津粮食地理标志品牌。

3.加快发展粮食精深加工

完善粮食深加工产业支持政策，调整粮食深加工产业布局和产品结构，提高粮食深加工产品市场竞争力，有序发展粮食深加工产业，加速延伸拉长粮食产业链条，实施粮食加工副产物综合利用，通过米糠、小麦麸皮、碎米、稻谷和小麦胚芽、玉米皮、玉米蛋白、玉米胚芽、玉米芯等资源深度利用，发展高技术含量的个性化、功能化、高端化产品。

（四）提升粮食应急供应保障能力

1.完善成品粮储备管理运行机制

突出成品粮储备保应急、控粮价、稳市场的功能，以大力实施引粮进津为目标，以深化我市与粮食主产省产销务实合作为纽带，以出台有效政策措施为支撑，探索建立我市成品粮储备管理新机制，鼓励引导在我市拥有稳定销售网络和一定经营量的主产省粮食龙头企业与我市企业合作共建成品粮储备，使成品粮储备管理真正实现动起来、低成本、高效率。

可以采取“我方下达动态储备计划，核定保持常量的动态储备规模，指定合作主体提供仓储设施和出台补贴政策；主产省合作主体落实储备任务，拥有粮权，自主经营、自行循环、自负盈亏”的方式构建新机制。此机制将会有效调动主产省粮食企业在我市销售粮食的积极性，保证我市市场供应的粮源充足和价格基本稳定；将会有效减少财政费用支出，规避市场价格风险；将会有效改善我市粮食加工产业的发展现状，特别是大米加工产业，通过鼓励吸引主产省粮食企业与我市骨干大米加工企业开展联营合作，共同打造知名品牌，能够实现企业间互利共赢。

2.健全应急储存加工供应体系

在现有成品粮储备、应急加工和供应网点格局基础上， 根据各区常住人口规模、仓储设施条件、交通运输环境等情况，统筹优化、均衡布局成品粮储备，保证应急时期的调运和投放需要。对纳入应急体系的加工企业、供应网点、储运企业和配送中心加强规范管理，及时掌握其生产经营情况，对不符合要求或不具备应急供应保障能力以及不愿意承担应急任务的企业，及时作出调整，确保应急企业在关键时刻能够有效发挥作用。

3.强化粮情监测预警体系

夯实粮食流通统计基础，完善粮情监测数据采集。深入开展各项专项调查，特别是我市粮食供需平衡调查，充分了解掌握粮食生产、供给、消费、库存等供需状况。依托天津市粮油信息中心，完善覆盖主要批发市场、集贸零售市场及各大超市的粮油市场监测网络，调整和优化监测点布局，适时加大监测频率和监测力度，增强市场监测的准确性、敏锐性和时效性。

加强分析研究，充分利用粮油市场监测体系拥有的信息资源，以日常粮食供给、需求、库存和价格等数据为基础，及时对粮食购销存、进出口、价格等动态信息进行分析预测，为粮食应急调控提供可靠的决策依据。

4.构建支持应急保障体系建设的长效投入机制

建立高效的粮食应急保障体系是确保我市粮食安全的重要一环，探索将粮食应急保障体系建设经费纳入市、区两级政府财政预算，形成刚性、长效的投入机制，用于粮食加工、供应、储运和配送等应急设施的建设、维护，满足应急工作的需要，全面提高我市粮食应急保障能力。

（执笔人：徐剑，天津市粮食局调控处）

校对：杨超